近年来，行政诉讼案件数量逐年增多，其中大部分是涉及土地登记方面的案件。主要表现是行政机关败诉率居高不下。土地信访案件压力很大。为提高我县行政机关的执法水平，避免和减少行政机关在行政诉讼中败诉。笔者对三年来在本院行政诉讼中行政机关败诉的情况进行了调查研究，分析行政机关败诉的原因，并提出了相应的对策，供县人大、县政府和土地行政执法部门参考。希望这一问题引起高度重视，采取切实有效的措施加以解决。

    一、行政机关在行政诉中败诉的基本情况及案件特点

    从行政机关在行政诉讼中败诉的情况看，有以下特点：

1、 案件范围窄，主要集中在土地房屋方面，占据总受理案件数的，涉及政府的职能工作部门国土资源局。

2、 行政机关败诉案件种类相对集中，行政机关败诉案件多集中于土地使用权登记管理类案件。

3 “重实体轻程序”的问题在行政土地登记方面的案件案上尤为突出。程序违法在整个行政机关败诉案件中占有极大比例。近三年来的土地案件判决撤销的原因主要是办证程序违法。

4、 个案代表性较强，一种行政管理方式由于在一阶段是针对多个相对人执行同样的操作程序，所以一旦一个行为败诉往往导致众多同样案件败诉。如我县于1988-1900年由于历史条件所限，由兰考县土地管理局所颁发的小红本，虽然县政府兰政文〔1998〕年17 号文，明令作废，但是目前农村农民手中仍然有为数不少的小红本，一旦引起诉讼，就需要撤销。

5 、公民作为原告诉讼占绝对比率，且行政机关败诉率最高。

行政机关在与公民、法人以及其他组织这三类行政管理相对人的行政诉讼中，作为公民起诉的案件占总数的，且经过审理后行政机关败诉也最高。这说明行政机关在对公民实施行政管理中行政随意性较大，不依法行政的问题比较严重。

6行政机关败诉比率逐年有所下降。

从2005年以来，行政庭对行政机关案件上撤销比率较大，也引起了土地部门的重视，；同时作为法院对一些案件及时与政府土地部门相沟通，交换意见，加大了协调力度，化解了一些矛盾。

   二、行政机关在行政诉讼中败诉的情况分析。

从调查的情况来看，行政机关在行政诉讼中败诉的原因进行比较分析。主要表现有以下几种：

(一)    违反法定程序。

主要是指行政机关在作出具体行政行为时以及在行政诉讼中存在的程序违法。因为违反法定程序造成被撤销占被告败诉的90％以上。

具体情形如下：

1、作出处理决定时先裁决后取证

“先取证后裁决”是行政法的一项基本原则。处理决定作出之后收集的证据不具有法律效力。属先裁决后取证，违反了法定程序。如审理的张敏诉兰考县人民政府土地行政撤销一案，张敏所持有的集体土地使用证被县政府下文注销，其土地档案中显示，在作出注销具体行政行为后，仍在进行调查取证。后该案经多方协调以原告撤诉结束。

2、办证时程序倒置或者违背必要办证程序。

县政府作出具体行政行为时，违反土地登记规则的规定，未能按照程序为申请人办证。如我院审理的赵昌义诉兰考县人民政府及第三人赵晨需土地登记一案.第三人赵晨需申请登记的时间2006年8月1日，县政府进行地籍丈量时间2005年4月，注册登记的时间2005年，从办证程序上来看，被告地籍调查在先，第三人申请办证在后。《土地登记规则》第六条土地登记依照下列程序进行：

土地登记申请；地籍调查；权属审核；注册登记；颁发或者更换土地证书。其办证程序倒置。故我院判决撤销县政府为第三人颁发的集体土地使用证。

３、办证程序中未按照土地登记规则的规定进行登记。

如我院审理的管树叶诉兰考县人民政府及第三人胡立河土地登记一案。县政府所提交的土地登记地籍档案中，土地登记卡、审核人栏空缺，无登记人员和土地登记部门的主管领导签字。从地籍档案中可以看出未按照土地登记规则的规定，进行登记、审核。故判决撤销。另外常见的这方面的程序，还有地籍界址调查时无四邻签字或签名不全，档案中出现明显涂改现象等。

４、县政府办证时没有建立土地登记地籍档案。

土地地籍档案，是政府为土地使用人办证的过程原始真实的反映。而在实践中由于各种原因的影响，出现办证没有土地登记地籍档案的案件并不少，主要时间集中在前几年，操作不规范。如我院审理的郭祥启诉兰考县人民政府及第三人胡树岭一案，原告要求撤销第三人持有的兰固集建（1997）字第００３９６８号集体土地使用证，经查该证没有原始土地地籍档案．故程序违法予以撤销．

　（二）、具体行政行为认定事实不清、证据不足

行政诉讼法对事实和证据有明确的要求，并强调了证据的重要性，突出了行政机关举证的责任。 行政机关在主要事实尚未查清，缺少必要的证据以前就作出具体行政行为；目前这类案件的被撤销的数量并不是太多。主要表现在同一争议土地上不同当事人均持有土地证，或者是存有面积部分相重叠现象。如张玉兰诉兰考县人民政府及第三人刘建立土地登记一案，张玉兰与刘建立的土地证实际占用面积重叠一米左右。其败诉也是必然。

（三）适用法律、法规错误。

行政机关进行土地登记时，必须依据正确的法律法规。行政机关作出具体行政行为时错误地适用了法律法规，也导致其在行政诉讼中败诉。如我院审理的岳巧云诉兰考县人民政府土地行政撤销一案。被告作出的兰政土（2005）24号关于岳巧云持有的兰集建籍字第0150号集体土地使用证的决定 。该决定应当适用1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》和1987年9月29日的《河南省〈土地管理法〉实施办法》，而确错误地适用了法律法规依据。属适用法律法规错误，依法予以撤销。这类案件近年来仅有一件。

（四）、超越法定职权

行政机关行使职权的范围是由法律、法规设定的。行政机关超出法定范围行使权利，就构成超越职权的违法行政行为。在行政诉讼中。如李国栋诉兰考县国土资源局及第三人聂月土地行政登记一案。该争议地持有人聂月的土地使用证颁发机关为兰考县土地管理局。按照法律规定有权颁证机关应为县级以上人民政府。故被告显然超越法定职权。目前这类案件数量两件。

三、行政机关败诉原因思考。

1、行政观念上的原因。

没有树立现代行政管理观念部门个别主管人员对依法行政重视不够，对“民告官”制度采取消极对待。加上土地部门工作事务繁多，对于为申请人办证和土地纠纷的解决重视不够。

2、行政机关大量聘用临时工和没有执法资格的工作人员参与执法。执法人员业务素质需提高。

就本县而言，虽然国土资源局设有法治股，但是从事行政执法机构专职人员少，兼职人员多，且经常抽去搞其它工作。下设的土地所具体负责办证的人员缺乏执法观念，不少行政执法人员没有受过系统的业务知识培训，加之平时不重视法律知识的学习，不熟悉与本部门、本行业有关的法律法规，缺乏办案的基本知识，致使违法行政行为屡有发生。这种状况，很难保一些行政执法人员业务素质。

3、缺乏调查取证意识，对行政诉讼程序缺少必要了解。。

行政管理过程中不注意证据的收集的保存，不重视调查取证，在办证程序中，特别是需到现场实地勘验，往往流于形式。仅按申请的叙述或者到现场转转看看位置并不实际丈量。结果在诉讼中造成土地证与实际争议地不相符。以至败诉。

对行政诉讼程序了解较少，根据行政诉讼法的规定，对行政机关不答辩、不出庭、不应诉的，法院可以缺席判决行政机关败诉。目前我县还没有出现这样的情况。只是存有不注重证据的收集和在法定期限内向法院举证导致败诉。

4、有个别执法人员受利益驱动，执法不公

个别行政执法人员为获取某种好处，受经济利益驱使，大包大揽，不讲原则，只要交钱就可以办证，违背程序作出具体行政行为。

5、执法人员存有责任心不强，马虎不认真，工作敷衍了事。

这种现象较普遍，可以从被告土地籍档案中比较明显：如土地地籍档案填写不全、出现乱涂改现象、时间、使用人名字等出现明现误写现象。如一案件对城关镇一争议地进行评估，可是该评估报告单上写成兰考固阳镇的坐落位置。

6、内部管理体制有待完善，缺乏有效监督制约。

行政机关的内部执法监督机制不健全，对违法行政不能及时发现和纠正；对造成败诉原因不进行调查，对相关责任人处理不到位。不能从败诉中总结教训，改进工作，提高依法行政水平；

四、减少和避免行政机关在行政诉讼中败诉的对策

1、深化认识，提高行政机关依法行政的自觉性

要树立在作出每一项具体行政行为时，都要贯彻依法行政的原则，按照法律的规定办事。要加强对行政执法人员的监督、管理和教育，提高全体工作人员依法行政的自觉性，就能不断提高依法行政水平。

2、进一步提高对行政执法人员的政治素养和业务能力 。

建议行政机关要有计划地组织行政执法人员学习政治理论，加强廉政建设教育，增强执法人员的服务意识，提高政治素质；学习行政诉讼法及有关的法律法规，学习实施具体行政行为的操作规程，提高他们的业务能力。各级行政机关还可以组织行政执法人员旁听法院审理案件，从中了解人民法院如何依法审查行政行为，从中总结经验，找出存在的问题，吸取教训，提高业务水平。

3、建立健全对行政执法人员的错案追究监督机制.

要建立对执法部门违法行政追究制度，错案责任追究制和评议考核制度，把执法人员工作的好坏与对个人的奖惩挂钩，增强执法人员责任心；从制度上保证依法行政。目前我县虽然出台了错案责任追究制度，实际上流于形式，落实不到位。

4、建立健全专门的执法机构，调整充实执法人员

行政执法机关应设立专门处理具体行政行为和参与诉讼的执法机构，由专门的机构去行使作出具体行政行为的权利，专门参与诉讼事务。建议对行政执法人员进行适当调整，把具有行政执法专业知识和业务能力强的人员充实到行政执法队伍中来，调出不合格的行政执法人员，以提高执法队伍的整体素质。

5、加强案件审查，重视自我纠错，严把案件质量关。

加强案件审查，行政机关的主管领导要及时过问案件处理情况，发现错误要及时纠正。目前我县去年出台了县政府原则上不再进行自我注销违法的具体行政行为，当事人一律走诉讼程序。这种情况下造成今年法院行政案件数量猛增，同时也给当事人造成诉累。

6、加强法院与政府之间的沟通与交流.

对行政诉讼中行政机关败诉现象,有的认为法院对行政机关行政行为的合法性审查过于绝对化　，一些政府机关和行政部门对法院行政审判工作有意见，给予"灵活处理"；有的要求法院对行政行为的程序、形式方面不要"求全责备"；我们认为政府和法院之间"加强交流",及时沟通。共同商讨依法行政的有关问题。行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映，及时通报行政执法的有关情况。人民法院则要支持行政机关依法行政，帮助行政机关解决行政执法中遇到的法律难题，为行政机关依法行政提供司法保障和法律服务。