《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）自2005年实施以来，基层人民陪审员的工作得到了广泛推广应用。最高人民法院与司法部联合发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，后又制定下发了《人民陪审员管理办法（试行）》等，对人民陪审员的名额确定、管理、考核、陪审员的独立性等问题进行了较为系统的规定，初步形成了具有可操作性的人民陪审员管理模式。但由于受地域限制、主观认识不够、人民陪审员制度自身存在的缺陷和在具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，及其他客观因素的影响，“参而不审”、“审而不议”、“陪审专业户”在基层法院的审判实践中仍然司空见惯。因此，只有客观分析当前基层法院落实人民陪审制度的问题所在，才可使这一体现走群众路线、确保司法公正的司法制度切实发挥其应有的作用。

　　当前人民陪审员工作存在的“四多四少”问题主要是：

　　一、人民陪审员以机关事业单位干部多，参与审理的案件数量少。我院共有人民陪审员20人，机关事业单位干部12人，退休干部3人，基层群众5人（均为社区及村干部）。在初选期，辖区内共有28名群众报名，组织推荐27人，因人大无专门人员对报名群众予以考察审核，故仅从组织推荐的27人中聘任20人为人民陪审员，一定程度上挫伤了群众参与审判工作的积极性。这种现状导致的直接后果是人民陪审员参与审理案件更少；我院2012年全年审结一审案件1143件，有4人参与335件案件审理，2013年上半年审结一审案件424件，有8人参与121件案件审理，有12人至今未参与过案件审理。如今，最高法院要求各地法院做好人民陪审员增补工作，并提出“倍增”计划，确保人民陪审员配备数量适当超过基层法院一线法官的数量。而在要求增补人民陪审员的同时，最高法院还要求注重吸收不同行业、性别、年龄、专业人员，确保人民陪审员队伍的广泛性、代表性和群众性。

　　二、人民陪审员审理案件选任多，随机抽取少。由于在职人员过多，随机选任合议庭人员难度大，如案件复杂，复庭审理难度更大。出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，基层法庭将陪审任务固定地交给少数陪审员现象比较突出，造成陪审员参审活动很不均衡，个别陪审员成为院内的“陪审专业户”。在有限的陪审员当中再去寻找仅有的合适人选，势必失去了这项制度应有的群众性。

　　三、人民陪审员参与审理案件权利多，责任少。人民陪审员参与案件审理，与审判员具有同等权力。两个陪审员意见一致，可以否决审判长意见。而《决定》的十七条规定对人民陪审员最大惩戒是：提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务，对违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果，构成犯罪的，才依法追究刑事责任。这就意味着在对人民陪审员的监督过程中缺乏法律监督约束和责任追究依据，基层法庭对人民陪审员无故不参与庭审无从制约，对因陪审员原因造成瑕疵案件或错案的只能由法官自尝苦果。这种权利责任的失衡，也成为基层法院不愿邀请人民陪审员参审的原因之一。

　　四、人民陪审员付出劳动多，报酬少。《决定》第十八条、第十九条规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助；无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助；人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。上述规定为人民陪审员制度的实行提供了必要的物质基础，但此规定在地方财政无专项拔款的情况下，无法保证实施。据了解，我市所有基层法院都是按出庭次数，给予适量补助，且数额不尽统一。于是法院为了节省费用只好少用或不用人民陪审员参审，严重影响了法院和陪审员对待人民陪审工作的积极性。

　　要解决“四多四少”问题，建议：

　　一、畅通陪审员选任渠道。虽然全社会对制度实行的意义与作用，多数表示赞同，可如何提高全社会对人民陪审员制度的认识程度，在人民群众与司法机关之间架设沟通的渠道，优化司法环境，减少司法阻力，是我们破解的难题。笔者认为，加大宣传力度能起到破解难题“辅助线”的作用。在选任之初，要在当地媒体发出公告，让符合条件的广大人民群众踊跃报名；对被任命的人民陪审员名单在相关媒介上通告，晓喻社会，增强人民陪审员的荣誉感和责任感；对人民陪审员在参审中的先进事迹要及时大力宣扬，对优秀陪审员要定期大张旗鼓地表彰；营造社会各界广泛关注、积极支持的氛围，确保人民陪审员选人渠道畅通。

　　二、完善随机抽取机制。规范人民陪审员参与审理案件的确定方式和流程，认真落实“随机抽取”原则；以随机抽取为常规，以法官挑选为例外；改进人民陪审员参审机制，杜绝“陪而不审、审而不议”问题。为避免随机抽取后陪审员参加不了庭审的情况发生，笔者建议在开庭一周前进行一次预抽取，随机抽取4名人民陪审员，如均能参与庭审，则与法官组成五人制合议庭，如有人不能参审，则组成三人制合议庭，既保证陪审员参审的而广泛性，又保证庭审的顺利进行。

　　三、加强对人民陪审员的管理。建议在基层法院设立人民陪审员工作办公室，增加相应的编制，明确专人专门负责。行使规范管理工作职能。该部门辅助人大从事人民陪审员审批工作，监管法院聘任陪审员，保障陪审员的经费补助，监督陪审员参审权利的使用，从而保证人民陪审制度的落实。还可以定期举行专业性较强的培训活动，规范对陪审员的教育，增强了陪审员的业务素质和专业能力，使整个陪审员管理模式驶入正规化轨道。

　　四、落实人民陪审员经费保障。人民陪审工作能否取得积极成效，落实经费保障是关键。社会上有一种误解，人民陪审员工作是一种兼职，给予补助有领“双薪”之嫌；人民陪审员虽有人大任命，但人大机关没有监督管理陪审员的职能部门，对陪审员工作量无从考核，财政部门也难以落实；如果大部分案件都由陪审员参与审理，法院负担过重，使用陪审员积极性难以提高。为此，笔者认为，应探索建立经费保障标准定期调整机制，全面落实人民陪审工作经费，单独列项、统一管理、专款专用。经费应由最高法院在办案经费中单独列项，由人民陪审员工作办公室负责计量考核，上报财务室发放。