近几年来兰考县人民法院审理行政诉讼案件中，受案数量最多的是土地案件，行政机关败诉数量最多的也是土地案件。笔者针对2007年以来该院行政审判庭所审理的各类涉法土地案件进行了认真调查，现将调查情况作以下分析：

    一、案件受理及结案情况

    2007年以来兰考县人民法院共受理行政诉讼案件82件。非诉行政执行1032件。受案范围有房屋管理行政、土地管理行政、民政管理行政、劳动和社会部门工伤认定、治安行政处罚等。已经审结案件中，其中土地行政登记52件，占受案总数的63%。判决维持具体行政行为6件、判决撤销具体行政行为18件、原告主动撤诉12件、裁定驳回原告起诉16件。非诉行政执行土地行政处罚案件40件。

    二、案件特点

    1、案件范围窄，类型单一。主要集中在土地房屋方面，涉及政府的职能工作部门国土资源局。

    2、案件数量总体持平。2007 年至2009年有缓慢上升的趋势，基本上每年保持在20件左右。

    3、“重实体轻程序”的问题案件上尤为突出。程序违法在整个行政机关败诉案件中占有较大比例。2007年以来的诉讼案件判决撤销的原因主要是程序违法。

    4、行政机关胜诉比率、撤诉率逐年有所提高。2007年以来，行政庭对行政机关案件上撤销具体行政行为比率较大，引起了行政机关的重视；同时作为法院对一些案件及时与政府部门沟通，交换意见，加大了协调力度，当事人主动撤回起诉的案件逐年提高。

    5、行政机关一把手出庭应诉率为零。在行政诉讼案件中作为被告的行政机关，应当出庭应诉。兰考县不存在不出庭的问题，都是委托相关部门的人员到庭，行政机关的一把手出庭应诉的数字为零。这对我们提高依法行政水平，不能不说是一个遗憾。一把手出庭还可了解案件进入诉讼后的程序，了解自身存在问题的原因，了解本部门从事应诉工作的执法人员的水平，也便于考察干部。希望在以后的审判工作中，一把手能参与到具体诉讼中去。

    三、存在问题及原因分析。

    行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，法院主要是审查五个方面：1、做出具体行政行为的行政主体是否合法；2、是否在行政职权范围内作出，是否超越职权；滥用职权3、做出具体行政行为的事实证据是否充分；4、做出具体行政行为适用的法律、法规是否正确；5、行政程序是否合法。下面我就结合行政诉讼案件， 对行政机关在行政诉讼中无法胜诉的原因进行比较分析。主要表现有以下几种：

    (一) 违反法定程序。

    主要是指行政机关在作出具体行政行为时程序违法。因为违反法定程序造成被撤销占行政机关败诉案件的90％以上。具体情形如：  

    1、作出处理决定时先裁决后取证。“先取证后裁决”是行政执法的一项基本原则。处理决定作出之后收集的证据不具有法律效力，先裁决后取证，违反了法定程序。如审理的张某诉兰考县人民政府土地行政撤销一案，张某所持有的集体土地使用证被县政府下文注销，其土地档案中显示，在作出注销具体行政行为后，仍在进行调查取证。后该案经多方协调以原告撤诉结束。

    2、执法程序倒置。行政机关在作出具体行政行为时，应当按照法律、法规的规定的程序进行。如该院审理的原告王某昌诉被告兰考县人民政府及第三人李某土地行政登记一案中，第三人李某提出土地登记申请的时间为2003年12月20日，但在2003年8月27日土地管理部门就已进行了地籍调查，2003年12月3日就出具了地籍调查结果审核意见。违反了《土地登记规则》的规定“土地登记应依照下列程序进行：（1）土地登记申请；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发或者更换土地证书”, 其办证程序倒置，故被告兰考县人民政府为第三人李伟颁发的兰籍国用（2004）字第010067号土地使用证属程序违法，依法应予撤销。

    ３、未按照相关规定进行登记、建档。如我院审理的原告杨某民、杨某芳、杨某忠诉被告兰考县人民政府为第三人兰考县城关乡人民政府颁发兰国土字（2007）第0016774号国有土地使用证，在土地登记审批表“发证机关批准意见”一栏中，没有发证机关加盖公章和有关负责人的批准意见。被告兰考县人民政府没有按照《土地登记规则》的规定对其作出的被诉具体行政行为进行审核即颁发土地使用证，属程序违法，故判决撤销。

    土地地籍档案，是政府为土地使用人办证过程的真实反映。实践中由于各种原因的影响，出现办证没有土地登记地籍档案的案件并不少，主要时间集中在前几年，操作不规范。个别土地登记地籍档案中，土地登记卡、土地登记表、审批表、地籍界址调查表等填写不全，有的审核人栏、经办人栏空缺，无登记人员和土地登记部门的主管领导签字；界址表无四邻签字或签名不全等现象。这些问题也应引起注意，该填写登记的内容一定要写全，不能省事。

    如该院审理的原告杨中林诉被告兰考县人民政府及第三人杨排林土地行政登记一案，原告要求撤销第三人持有的兰集建城字第０2218号集体土地使用证，经查该证没有原始土地地籍档案，故程序违法予以撤销。

    （二）认定事实不清、证据不足

    行政诉讼法对事实和证据有明确的要求，特别强调了证据的重要性，突出了行政机关举证的责任。证据方面，常常存在以下几个问题。

    1、缺少证据，无法胜诉。以事实为根据，这是执法的一般常识，而事实是要靠书证、人证、物证等证据链条来支撑的。没有证据无法说明事实是真实的。在行政执法实践中，行政机关在主要事实尚未查清，缺少必要的证据之前就作出具体行政行为。主要表现在争议土地的实际使用面积与审核面积及土地归户卡面积存在不一致现象，行政机关有的没有保存证据，有的缺少关键证据。如我院受理的原告魏某诉被告兰考县人民政府及第三人魏贵某土地行政登记一案中，被告未尽认真审核义务，在争议土地的实际使用面积与审核面积及土地归户卡面积存在不一致的情况下，就为第三人颁发集体土地使用证，属主要事实不清、证据不足，依法应予撤销。

    2、取证不依法，无法胜诉。如法律明文规定，行政机关调查取证，必须由两个以上执法人员。有时，行政机关仅有一名工作人员取证，这时即便证据是真实的，也不能采信，因为来源不合法。

    3、取证不规范，无法胜诉。按照《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，各类证据如书证、物证、视听资料、证人证言、现场笔录等，都分别具有具体规格要求。如第十条第一款对书证的要求是：一是提供书证原件；二是提供有关部门保管的书证原件的复制件应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章等；三是提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；四是被告提供的被诉具体行政行为所依据询问、陈述、谈话类笔录，应有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或盖章。而我们有些部门取证太草率，鉴定物未有出处，调取的证据无证人签字等等。

    4、对调查取证重视不够，流于形式。行政管理过程中不注意证据的收集与保存，不重视调查取证，在执法程序中，需到现场实地勘验的，不能流于形式。特别是在一些土地登记中，仅按申请人的叙述或者到现场转转看看位置并不实际丈量。结果在诉讼中造成土地证与实际争议地不相符。有可能会出现在同一争议土地上不同当事人均持有土地证，或者是存有面积部分相重叠现象。另外在制作勘验笔录或现场笔录时，应当载明时间、地点和事件的内容，对事件的内容要详细写清楚，应当有执法人员和当事人、其他在场人签名。

　　5、该举证不举证，无法胜诉。按照法律规定，被告对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，要判其败诉。如我院审理的原告岳帮政诉被告兰考县人民政府房屋行政登记一案，被告兰考县人民政府在法定的期限内无正当理由逾期提供证据，所做出的具体行政行为被依法撤销。

   （三）适用法律、法规错误。

    行政机关在作出具体行政行为时，必须依据正确的法律、法规。有的具体行政行为，在事实上并没有问题，但适用的法律、法规有误，也无法胜诉。如我院审理的原告魏某诉被告兰考县人民政府及第三人魏某某土地行政登记一案。被告兰考县人民政府为第三人办证的时间在《土地登记办法》颁布实施（2008年2月1日）之后，应依据《土地登记办法》的相关规定办理。而本案被告却错误地适用了《土地登记规则》的相关规定，属适用法律、法规错误，依法予以撤销。

    （四）超越法定职权  

    行政机关行使职权的范围是由法律、法规设定的。行政机关超出法定范围行使权利，就构成超越职权的违法行政行为。在行政诉讼中。如李国某诉兰考县国土资源局及第三人聂某土地行政登记一案。该争议地持有人聂某的土地使用证颁发机关为兰考县土地管理局。按照法律规定有权颁证机关应为县级以上人民政府。故被告显然超越法定职权。

    行政诉讼面临的挑战、对策及建议

    1、国家对行政诉讼要求越来越高与行政诉讼的执法环境越来越复杂的反差使法律权威面临着挑战。随着法律的不断完善，各级领导对行政执法、行政诉讼的要求标准越来越高，通过执法活动达到调整社会矛盾的期望值越来越高，但现实生活中许多社会矛盾是十分复杂的，往往是多种矛盾交织在一起，一种手段、一种方式、一种办法是无法调整的。这种影响大、涉及面广、牵动全局的问题，还真需要整体合力，只有这样才能获得好的执法效果。

     2、当事人（群众）浮躁的心态和过分的欲望与执法人员整体执法水平有待提高，经验不足的反差，使执法人员的执法地位面临着挑战。按理来说执法人员是应该受尊重的，但现实生活中一方面由于执法人员经验不足，执法方式简单，难免出差错，另一方面行政相对人心态浮躁，得理不让人，甚至无理扰三分，要求的又无止境。群体上访，使执法人员受到伤害的事例也层出不穷。

    3、城镇建设与个人利益要求形成反差，使经济发展和社会稳定工作面临着挑战。当前围绕城镇拆迁开发的土地征用问题，这些问题往往涉及许多公民个人、村镇、相关部门和街道。对于这些问题执法部门一定要做好思想疏导工作，讲究执法艺术。

    鉴于上述因素，作为行政执法的主体――人民政府及相关执法部门，作为行政诉讼的执法主体――人民法院应该共同面对现实采取有效对策，应对挑战和困难。在此我提出几点建议，供大家参考。

    1、建立与行政机关的联席会议制度。对行政执法和行政审判中反映的问题及时进行研究和探讨，寻求最佳方案，促使矛盾、纠纷解决在萌芽状态，力求被诉具体行政行为事实清楚、程序到位、适用法律、法规正确。

    2、在诉讼中引入协调机制，切实解决行政争议，充分化解官民矛盾，争取法律效果与社会效果的最佳统一，进一步提高行政机关的威信。

    3、加强司法建议工作。法院对行政执法中发现的问题及时向行政机关提出司法建议，规范行政机关的执法行为，提高其行政执法的公信力。

    4、行政审判工作协调沟通制度。近几年，兰考县的行政诉讼案件没有行政首长出庭应诉的情况。行政首长出庭应诉制度可以通过当事人与官员的平等对话，面对面的交流缓和当事人的不满情绪，在化解原告与政府之间矛盾纠纷方面将会起到积极的作用；另一方面，行政首长出庭应诉制度有利于行政机关领导直接听取被管理者意见，了解诉求，主动完善自己的工作。此外，建立政府与法院行政审判工作信息反馈、行政机关工作人员旁听制度，通过现场观摩、现场学法，增强工作人员的依法行政意识，提高其依法行政水平。

    我们认为政府和法院之间要“加强交流”,及时沟通，共同商讨依法行政的有关问题。行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映，及时通报行政执法的有关情况。人民法院则要支持行政机关依法行政，帮助行政机关解决行政执法中遇到的法律难题，为行政机关依法行政提供司法保障和法律服务。